tpp协议全文公布 细数条款细节中的“魔鬼”   发布时间:2015-11-30 09:23:39

TPP协议全文公布 细数条款细节中的“魔鬼”

原标题:TPP协议全文公布 细数条款细节中的“魔鬼”

虽然12国参与的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)上个月5日就已达成,但协定的文本一直没有发布。北京时间11月5日下午六点左右,TPP最早的发起国之一新西兰率先在其政府网站上公布了《跨太平洋伙伴关系协定》的全文,共有30章,两千多页,让外界首次得以一窥这个涵盖全球最大自由贸易区的协定内容细节。这一文本将持续经历司法审议,并会在签字前翻译成法文和西班牙文版本。

新西兰外交贸易部率先公布TPP协议的全文(网页截图)

随后,美国时间11月5日一早,美国贸易代表办公室(USTR)也在其官网上公布了全文,其中知识产权、农产品、劳工、环境及其他议题将在国会引发激烈的辩论。

至此,伴随TPP十二国国内立法审批流程的需要,一直处于高度保密的TPP细节,终于首次公之于众。

TPP最初由智利、新加坡和新西兰倡议建立,希望以开放、兼容并包、平衡各方利益的方式成为本世纪的模范协议。随着美国的加入,成为以企业权益为主要考虑,并且是以高度秘密方式进行的一个国际利益交换场所。

TPP的高度隐秘性一直是国际各方争议焦点。美国贸易代表办公室网站曾在10月初公布了一个TPP官方概要,介绍了协议30个章节的概要和特征。但这远远不是全部,按照国际贸易文本的“魔鬼藏在细节中”(The devils are in details)原则,关键性条款只有在那些尚未披露的具体条款中才能获得。

此前,因TPP各轮谈判并不对外公开,遭到不少成员国民众反对。

在全文公开之前,外界唯一接近真相的资料,仅有维基解密分别于2013年11月13日披露的全文,2015年3月25日披露的高级投资章节,以及2015年10月5日披露的知识产权章节。

美国亚太法学研究院执行院长、北京大学访问教授孙远钊是最早关注解密的TPP文本并撰文分析的人士之一。孙远钊说,在美国,由于只有约600名左右少数经过事先申请登记并获批准的“利害关系人(stakeholders)”(多为特定的商业利益代表)可以获知其中的概况,并参与部分的意见回馈,许多学者、团体甚至国会议员都对于整个程序的不透明提出了抨击,并对于这个协议最终是否会成为少数利益团体的工具表达了相当强烈的关切。

TPP的不透明遭到强烈质疑

如今,TPP向各国公开,借在希望能推动其顺利通过。

而随着年末巴黎气候变化大会的日子日益临近,“气候变化”这四个字已频频成为媒体关注的对象。在TPP全文公布当天,就有环保组织“抗议”,近千页的条文中,尤其是第二十章“环境”章节中居然没有提及如何应对气候变化以及改善的当前效率低下的环境监督机制。学者指出,《环境》章节成了环保主义者的噩梦。

也有分析指出,TPP依旧有所保留,一些政府间最后一刻达成的单边保证函中的细节并没有被公布。而之所以被隐瞒,很可能这些单边保证函仅有利于一些大型经济体。

据媒体报道,多位持不同立场的专家和核心人士均认为,奥巴马政府动用了如此多的国内和外交资源,促成TPP原则性达成一致。接下来,将拼尽全力,促成国内最终通过,整个过程或将有惊无险,最迟将于2016年年中前获得批准,并最终执行。

五个最根本信号:

实现自由贸易是“长征”

《华尔街见闻》上月文章提到,要让各自国会通过TPP协定,不少TPP成员国需要多个步骤才能走完法律程序,其中加拿大和美国因国内大选政治局势复杂,有拖延TPP协议付诸实施的风险。

英国《金融时报》文章也指出,从昨日公布的TPP协定全文看,协定要消除数以千计商品的关税,就算只是部分关税取消也要花几十年。成员国之中,阻力最大的可能是美国,奥巴马政府要取消1.8万项商品的关税,而且最大的受益者可能也在美国,就是美国汽车业。日本的进口小汽车关税税率将在15年内从2.5%降至2.25%,再过几十年才能降至零,进口卡车关税要再过30年才能彻底取消。

为科技业和“数字经济”争取自由

TPP规定保证了企业跨境自由传送数据,禁止成员国政府要求企业将服务器等计算设备设在一个国家境内,即不得要求云计算公司等科技企业采取任何被视为贸易壁垒的“本地化”措施。不过,金融服务业不受这类跨境数据规定管制,而且政府有权出于“达成合法的公共政策目的”实行服务器本地化举措。

TPP协定里还有不少方面涉及数字领域的商业活动,比如禁止成员国设定任何加密产品的禁令、要求成员国立法禁止网络黑客窃取商业机密、禁止成员国政府要求软件企业在进入本国市场经营时披露其源代码,还提出一些数据隐私监管的要求。

这些条款看上去简直像是针对中国的。美国贸易代表迈克·弗罗曼5日在接受《金融时报》采访时强调,本地化(有关数据的法律)领域,强迫技术转让以及强迫(知识产权)转让,是美中关系中受到重点关切的一个问题,但TPP新的数字规定并不是针对中国。TPP是“对抗世界各地不断冒出的数字保护主义行为”。这将成为目前正在谈判的跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定(TTIP)的样板。

一国的国外投资者可“起诉”该国政府,但解决争端流程难以实行

TPP协定允许外企在不透明的仲裁专家组面前质疑地主国政府及其决策。这是对TPP协定的主要批评点,批评人士称,协定纳入“投资人与地主国投资争端”(ISDS)影响民主。

但《金融时报》认为TPP无疑设置了更严格的规定,制定了仲裁院的行为准则,要求ISDS受理案的所有流程都应公开,而且有些规定限制了企业“起诉”政府监管法规的能力。所以实施起来难度大。

对国企设定新要求,但有些豁免

TPP协定第17章制定了国有企业在全球经济环境经营的详细规定,称这是第一份寻求全面解决国有企业商业活动问题的自由贸易协议,即国有企业同私营企业在国际贸易与投资方面的竞争,还说大部分关键内容都是新规定。

可一些国有机构还拥有部分豁免,比如新加坡的淡马锡控股公司(Temasek Holdings)和新加坡政府投资公司(GIC)、马来西亚最大的基金管理公司Permodalan Nasional Berhad。马来西亚主权财富基金Khazanah也拥有两年的争端豁免权。

被指环保措施不力TPP可能不足以令批评人士满意

奥巴马曾强调TPP协定中劳工和环境相关内容的进步性。协定的劳工章节提出了一些努力争取达成一致的要求,比如对越南等国提出了设定最低工资、允许工人设立工会等。可这类规定已经是越南和美国双边协议的内容,没什么“惊喜”。

协定的环境章节承诺解决过度捕捞问题,也要求成员国遵循濒危野生动植物物种的国际贸易公约。但这一章节并未明确提及气候变化问题,而是以温和的口气表示“成员国承认转变为低碳经济需要集体行动。”

《金融时报》报道提到,美国环保组织Sierra Club的执行董事Michael Brune就认为,TPP协定全文对“气候变化”只字不提,不配做一份21世纪的贸易协议。其环境章节的许多规定软弱无力,没能为协定的支持者提供任何保护。

细数TPP中的那些恶魔

另据一财网报道,孙远钊教授表示,他关注的“魔鬼”,包括对于跨国投资措施的保障(ISDS)、知识产权、原产地认定标准(这部分可能会对中国的制造业造成很大的冲击)、对国企的管制、农产品补贴、药品处方(Pharmaceutical formularies)和相关的国际政策协调等细节规定。

在TPP公布文本中,究竟哪些是我们需要特别关注的细节“恶魔”呢?

对外经贸大学副校长赵忠秀将中韩自贸区与TPP做了对比,发现除了可比的项目之外,TPP比中韩自贸区多了以下几个项目:纺织和服装(Textiles and Apparel)、政府采购(Government Procurement)、国有企业和特定垄断企业(State-Owned Enterprises (SOEs) and Designated Monopolies)劳工、竞争力与商业促进(Competitiveness and Business Facilitation)、发展(development)。

“这6个多出来的领域,正是TPP更为开放的方面。”他说。当然,也是敏感点高发地。

如果我们把文本中所有的魔鬼都用关键词列举出来,则主要集中在:投资人与地主国投资争端(investor-state dispute settlement, ISDS)、劳工结社集会、知识产权保护、国企的竞争中立。

根据此前维基解密的三个文本,清华大学中美关系研究中心高级研究员周世俭认为,至少有两个细节是让中国最为高度关注的敏感领域。一个是可以绕过主权国司法监管的ISDS机制,另一个则是工人拥有结社集会的政治权力。

孙远钊发现,在2013年版本中的第二节,试图建立一个仲裁机制来处理涉及到投资人与地主国投资争端(investor-state dispute settlement, ISDS)。这就是容许某一成员国的投资人在另一成员国(地主国)的投资一旦发生争议,不需先行穷尽当地的国内救济途径,也不需要当地的政府,而可径行依据相关的国际协议自行、直接向地主国起诉,从而完全跨越了地主国本身的国内行政与司法体系。

“从既有的协商文本不难看出,TPP显然有进一步扩充此种投资者特权(investor privilege)的意向。”孙远钊说。

他引用数据称,在过去的近20年间,因这样的仲裁程序而导致政府必须赔偿给投资者的金额,仅在美洲的政府就已超过了3.5亿美金之多。

最初,建立“投资人—地主国争端处理机制”时,原本是考虑避免让投资者一旦与地主国的政府发生争议时(尤其是面对地主国采取“国有化(nationalization)”或类似的政策之时),因为必须先用尽当地的救济而陷入到长时间的诉讼漩涡中,并且可能受到偏颇不公的对待而设,从而让投资人有机会获偿,但这个制度运用至今却已引发了更大争议。不但相关的案源快速增加,让涉案的政府疲于应付,对于政策的推行更为瞻前顾后,而且也激化了发展中国家和欠发达国家的对立,并让人担心,国家主权的行使,是否遭到剥夺甚至被特殊利益所绑票等各种疑虑。

即便如此,TPP的协商仍然是继续朝着扩充“投资人—地主国争端处理机制”的方向行进。换句话说,目前所透露出的TPP协议草案事实上试图在所有的成员国之间创设出两套法律体系:除各国既有的体系外,凡是外国的企业原则上均可几乎完全排除或绕开地主国的既有行政与司法体制,而向另一个国家的政府起诉,并以自行聘任的仲裁庭来行使超国民待遇,却无法达到许多国家内部司法体系对于程序正义(due process)、透明度和一致性的标准。

此外,此机制的“涵盖投资(covered investments)”项目也已超越了传统上为了对应因地主国“国有化”政策导致不动产(土地与厂房等)损失所给予的补偿,而包括了诸如投机性金融证券、政府许可、政府采购、智慧财产、其他依契约所享有的无形资产权益、以及市场占有等各式各样的投资目标,完全不论特定的投资是否会对地主国经济有所贡献。

知识产权保护也是高度敏感的内容,涉及到医药、出版、生物制药专利等,是TPP谈判过程中的难点和争议焦点。在知识产权章节的最终协议文本中,TPP最终规定各成员国在一种新药被批准销售后,至少5年内禁止他人开发仿制药。而对于生物制剂的保护期,TPP则为成员国设立了两种选择:自该生物制剂在该国被批准销售之日起,8年内禁止他人仿制;成员国也可以为该生物制剂提供5年的保护期,只要该成员国能采取其他措施达到相同的市场效果。

可以明显地看出,美国做出了最后的妥协与让步。

10月初最后的谈判过程中,其中一个分歧来自于澳大利亚和美国。美国要求,对生物制剂拥有最长12年的保护期,以防止仿制药。但最终两国妥协成为5~8年的独家保护期。此外,智利、秘鲁也对于药品过长保护器导致的药价过高问题。

孙远钊说,“这就证明了美国无法强势主导,若不妥协,整个协定就会垮掉。”

其他引起中方高度关注的敏感问题,还包括国有企业所涉及的竞争中立问题。这些问题在越南、澳大利亚也同样突出。越南等国也拥有强大的国企,而澳大利亚的问题是,其他国家的国企对澳投资有专门的审批程序。

一位接近谈判的权威人士对第一财经日报指出,TPP并不要消灭国企,国有企业改革也是中国大的改革方向,也即国有企业的市场竞争部分要公平竞争。

这位人士表示,国企分为公共职能和企业职能,后者不应与私企外企有区别。前者不是TPP关注的重点,但需要记住,不能打着前者的旗号,为后者搞特权,对其他市场主体形成不公。

美国将会有惊无险地通过TPP?

虽然TPP在美国国内已经成为大选热门话题,希拉里作为目前呼声最高的竞选代表,也多次主动跳出,以曾任国务卿的亲身经历,说明加入TPP很可能让其选民失去工作。

但超过五位长期观察中美双边关系的资深人士明确预期,美国国会将会有惊无险地通过TPP。

魏建国和孙远钊也都认为,根据多年以来的经验,奥巴马政府动用了如此多的国内和外交资源,促成了TPP原则性达成一致。接下来,将拼尽全力,促成国内最终通过。整个过程也将有惊无险,最迟将于2016年年中前获得批准,并最终执行。

孙远钊介绍说,在完成草签后,全文将分别提交到各参与国的国会批准。在美国,总统奥巴马必须在60天内向国会提出一套完整的说明与报告,并向整个社会大众在政府的相关网站上公开,包括整个协定的正式文本内容,其中所涉及到的国内法修正立法草案(包括对协定的实施法)与修正理由说明等。

此外,总统还必须向国会提呈至少四份报告书:对环境的影响、对就业市场的冲击、对劳工权益、法规与实务的影响,以及协定实施及执法的评估(诸如边境管制、海关基础设施、对地方政府的影响与成本效益分析等)。此外,诸如联邦国际贸易委员会(U.S. International Trade Commission, USITC)也必须在一定时间内提出独立的分析报告,一并供作国会立法的参考。而国会的具体投票程序则是依据既有的1974年贸易法第151条来办理,也就是国会在总统提出所有相关的报告资料后必须在45天内完成表决,而且只能对整个一揽子立法投赞成或反对票,不得提出任何的修正案。





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